Правовое регулирование микрофинансирования в России и странах СНГ

Реформы 90-х годов двадцатого века привели к либерализации экономики и развитию предпринимательства, что способствовало увеличению спроса на кредитные ресурсы. При этом банковские институты были не развиты и не обслуживали значительную часть населения, у которой отсутствовал стабильный доход и залоговое обеспечение.

В таких условиях граждане объединяли свои интеллектуальные и материальные ресурсы и создавали кредитные кооперативы, союзы, фонды и ассоциации, получившие название «микрофинансовые организации».

Дополнительной предпосылкой развития микрофинансовых услуг в государствах СНГ стала реформа законодательства и принятие новых нормативных актов, включая Гражданский кодекс, законы о кредитных кооперативах, сберегательно-заемных ассоциациях, кредитных союзах, кредитных товариществах, микрофинансовых и микрокредитных организациях.

Микрофинансирование имеет свою историю, а не представляет собой явление, которое возникло в последние десятилетия и порождено экономическими реформами. Обратившись к работам А.В. Чаянова, мы увидим, что в дореволюционную эпоху в России были широко распространены кредитные товарищества, которые находились практически в каждом селе и играли важнейшую роль в обеспечение доступа крестьян к мелким кредитам. По разным оценкам их насчитывалось более 16 тысяч[2]. На западе классическим примером микрофинансовой организации являются кредитные товарищества Райфайзена, принципы работы которых также сформулированы в трудах А.В. Чаянова.

Революционные события 1917 года приостановили эволюцию микрофинансовых организаций в России. Однако даже советское время государство не пошло по пути их полной ликвидации и разрешило гражданам объединяться в кассы взаимопомощи, которые не являлись юридическими лицами, но позволяли населению без участия государства решать совместные финансовые проблемы путем аккумулирования средств участников с последующим предоставлением займа нуждающимся.

Возникновение микрофинансовых организаций как самостоятельных субъектов права в России и других странах СНГ связано с принятием законов о поддержке малого предпринимательства и введением в действие Гражданских кодексов, определивших нормативные основы создания и функционирования различных видов юридических лиц.

В большинстве стран СНГ законодательство о микрофинансировании развивалось примерно в одно и то же время (1998 – 2004гг.). Но если положения Гражданского законодательства стран СНГ практически идентичны, то принятые нормативные акты о микрофинансовых организациях характеризуются существенными различиями и специфическими особенностями.

Анализ законодательства стран СНГ показывает, что ни одно из государств не содержит полного набора правовых инструментов, необходимых для регулирования микрофинансовых услуг. Нормативная база всех стран включает положения о банках и банковских услугах, однако, когда речь идет о микрофинансировании, возникает большое количество законодательных пробелов и ограничений.

Россия является единственной из стран СНГ, обладающей упрощенной процедурой образования кредитных кооперативов, которым не требуется получение лицензии и соблюдение положений о минимальном размере паевого фонда. Тем самым созданы необходимые правовые основы для создания микрофинансовых организаций.

Однако развитие сектора микрофинансирования в РФ сдерживается отсутствием нормативно закрепленной стратегии его развития и понимания его роли в экономике. В результате остается открытым вопрос о системе микрофинансовых организаций, перечне оказываемых ими услуг и разграничении данных услуг с банковскими операциями.

Законодательная неопределенность влечет введение ограничительных мер, одним из проявлений которых является установление максимального числа участников кредитного кооператива граждан на уровне 2000. В отношении сельскохозяйственного кредитного кооператива в законодательство внесены изменения, которыми снят лимит максимального числа членов.

Дополнительный недостаток Российского законодательства состоит в том, что оно в полной мере не учитывает реальное состояние сектора микрофинансирования и его потребности в дополнительном нормативном регулировании. На сегодняшний день в России действуют кредитные кооперативы, объединяющие 20 и более тыс. членов. Они создавались в соответствии со ст. 116 Гражданского кодекса с участием граждан и юридических лиц до введения в действие закона «О сельскохозяйственной кооперации» (1995г.) и закона «О кредитных потребительских кооперативах граждан» (2001г.). Правовое положение указанных кооперативов не охватывается указанными законами. Ведь по ГК кредитный кооператив – это объединение граждан и юридических лиц, а кредитный кооператив граждан – это объединение физических лиц. Сельскохозяйственный кредитный кооператив – это объединение граждан и юридических лиц – сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Наряду с кредитными кооперативами действуют государственные, муниципальные и частные фонды, а также хозяйственные товарищества и общества, привлекающие средства от банков и юридических лиц и предоставляющие займы гражданам и организациям. Правовое положение данных субъектов также остается неурегулированным.

В других странах СНГ, включая Азербайджан, Таджикистан, Узбекистан, Молдову, Кыргызстан, Украину и Казахстан, приняты отсутствующие в Российской Федерации законы о микрофинансовых организациях, кредитных союзах, товариществах и сберегательно-заемных ассоциациях. Но указанные государства «зашли» вперед не сделав первого шага. У них недостаточно четко проработаны нормы, о предусмотренных Российским законодательством кредитных кооперативах, которые характеризуются упрощенной процедурой образования и деятельности. В результате, в этих государствах к микрофинансовым организациям предъявляются серьезные ограничения, сдерживающие частную инициативу и препятствующие развитию негосударственного сектора микрофинансовых услуг.

Для научной литературы тема микрофинансирования является новой и не достаточно проработанной. В последнее время появился ряд публикаций, посвященных рассматриваемой проблематике, но большинство из них касается экономических вопросов, а правовые аспекты все еще остаются малоизученными. Сказанное обуславливает необходимость исследования нормативных характеристик микрофинансовой деятельности и обуславливает актуальность темы настоящей работы.

Цель монографии состоит в определении понятия и характерных особенностей микрофинансирования и микрофинансовых услуг и подготовки предложений, направленных на совершенствование законодательства в этой сфере общественных отношений.

Предметом исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе оказания микрофинансовых услуг, и система законодательных и иных нормативных актов, регулирующих правовое положение микрофинансовых организаций и выполняемых ими операций. Основным методом исследования стал метод сравнительного правоведения.

Понятие «страны СНГ» используется в настоящей монографии без учета процессов, связанных с реформированием Содружества Независимых Государств, выходом из него различных участников и возникновения новых объединений бывших государств – участников СССР. К числу стран, законодательство которых стало предметом изучения, относятся Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Узбекистан и Украина. Не охваченными исследованием оказались Белоруссия и Туркменистан, где нормативная база о микрофинансировании неразвита, а также Грузия и Армения, в отношении которых не удалось найти достаточного материала.

Проведенное исследование позволило сформулировать следующие выводы:

Предметом регулирования законодательства о микрофинансировании являются общественные отношения, возникающие в результате функционирования микрофинансовых организаций и оказания микрофинансовых услуг. Законодательство о микрофинансировании состоит из общих норм Гражданского кодекса об организационно-правовых формах юридических лиц и об основных видах обязательств, и специальных положений законов о микрофинансовых организациях.
Микрофинансирование – это вид экономической деятельности по оказанию микрофинансовых услуг. Микрофинансовые услуги представляют собой определенные законодательством финансовые операции, выполнение которых разрешается микрофинансовым организациям, обладающим специальной правоспособностью.
Для устранения проблем, связанных с разграничением банковских и микрофинансовых услуг необходимо принять базовый закон «О микрофинансировании», где сформировать модель правового регулирования, при которой производители финансовых услуг делятся на микрофинансовые организации и банки. Дополнительно в законе «О микрофинансировании» следует определить понятие микрофинансирования, микрофинансовых услуг, виды действующих микрофинансовых организаций и перечень разрешенных операций, а также механизмы государственного контроля и надзора. Особенности различных видов МФО предлагается закрепить в специальных законах.
Основными проблемами законодательства стран СНГ в сфере микрофинансирования являются, во-первых, неразвитость нормативных положений, позволяющих развивать различные формы микрофинансовых организаций, во-вторых, отсутствие юридического механизма перехода от одних форм МФО к другим. Для решения этой задачи предлагается в законе «О микрофинансировании» определить группы микрофинансовых организаций, а в качестве критериев предусмотреть перечень оказываемых услуг и состав клиентской базы: 1) фонды и другие, не основанные на членстве, некоммерческие организации, предоставляющие займы неограниченному кругу субъектов, но не обладающие правом приема сбережений; 2) двухуровневые кредитные кооперативы, союзы и сберегательно-заемные ассоциации, которые вправе выдавать займы и привлекать сбережения, но услуги оказываются только участникам данных МФО; 3) коммерческие микрофинансовые организации, действующие среди неограниченного круга лиц, но с лимитом перечня выполняемых операций, что отличает их от банков.
В странах СНГ по-разному решается вопрос с государственным контролем над деятельностью микрофинансовых организаций. В ряде государств действуют нормы о необходимости получения лицензии, но процедура ее получения и предъявляемые требования мало чем отличаются от условий лицензирования банков. Указанные ограничения носят избыточный характер и могут быть выполнены лишь субъектами, обладающими значительными материальными и административными ресурсами, что препятствует развитию мелких и средних микрофинансовых организаций. Но задача законодателя – создать условия для развития частной инициативы, с тем, чтобы рынок микрофинансирования был представлен различными формами МФО, которые отличаются друг от друга по перечню осуществляемых операций и их объему, при наличии механизмов государственного контроля и надзора с цель минимизации злоупотреблений и рисков в данном секторе экономики. Поскольку МФО, относящиеся к первой группе (фонды и не основанные на членстве некоммерческие организации), вправе лишь предоставлять займы, для них рекомендуется снять все ограничения, связанные с образованием и функционированием, включая лицензирование их деятельности.
В отличие от банков кредитные кооперативы, союзы и сберегательно-заемные ассоциации оказывают услуги определенному кругу лиц – своим участникам, а перечень операций ограничен выдачей займов и приемом сбережений. Микрофинансовые организации данного вида контролируются пайщиками, являющими и учредителями, и получателями услуг, поэтому рекомендуется отказаться от лицензирования их деятельности при одновременном включении в законодательство норм о саморегулировании. Для этого предлагается использовать российский опыт, закрепленный в законе «О сельскохозяйственной кооперации», заключающийся создании саморегулируемой организации, учредителями которой являются ревизионный союзы, образуемые кредитными кооперативами, союзами и сберегательно-заемными ассоциациями. Участие в ревизионном союзе является обязательным. В противном случае кооператив, союз или ассоциация подлежат ликвидации. Ревизионные союзы обладают правом проверки финансово-хозяйственной деятельности МФО, но стандарты таких проверок (ревизий) разрабатываются саморегулируемой организацией, которая осуществляет контроль над деятельностью ревизионных союзов и ведет их реестр. При этом саморегулируемая организация контролируется уполномоченным органом правительства РФ. Но у данных положений есть и недостатки. Финансовым источником деятельности ревизионного союза, в том числе осуществляемых проверок, являются взносы его членов. Но если МФО только создано, от него нельзя требовать немедленного вступления в ревизионный союз и внесения взносов. Необоснованным также является предъявление исков о ликвидации начинающей работать организации. Второй аспект рассматриваемой проблемы состоит в том, что ревизионному союзу нет необходимости проверять указанную микрофинансовую организацию, поскольку она еще не приступила к деятельности, либо объем предоставленных услуг ничтожно мал. Из сказанного следует, что нормы об обязательном участии в ревизионном союзе должна применяться к кооперативам, союзам и ассоциациям, достигшим, определенных экономических показателей.

Для решения этой проблемы в законодательстве предлагается установить два вида (уровня) кредитных кооперативов, союзов и сберегательно-заемных ассоциаций в зависимости от числа участников и размера кредитного портфеля. В связи с тем, что показатель 2000 членов (граждан) и (или) 200 юридических лиц уже определялся законодателем, его предлагается взять за основу. Нормативный размер кредитного портфеля рекомендуется установить на уровне $4 млн. руб.с ежегодной корректировкой в сторону увеличения в зависимости от инфляции.

Скачать монографию